droit budgétaire complet S3
Cours
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| droit budgétaire |
Introduction
I- Définition du concept Finances publiques
L’expression « finances
publiques » désigne à la fois les fonds relevant des diverses activités
publiques et la science qui s’y rapporte. La science des finances consiste en «
l'étude des moyens par lesquels l'Etat se procure les ressources nécessaires à
la couverture des dépenses publiques et en repartit la charge entre tous le
citoyens» (G. Jèze)
Les
finances publiques ont pour objet l’étude des aspects juridiques, politiques,
et économiques des recettes et des dépenses du budget des collectivités
publiques. Elles retracent l’activité financière de l’Etat, cette activité qui
est représentée par les dépenses et les
recettes et doit satisfaire les besoins collectifs et réaliser le développement
économique et social. Partant de cette définition, la théorie financière fut
essentiellement préoccupée par l'étude des règles juridiques, administratives,
ou constitutionnelles auxquelles devraient se plier les activités financières
de l'Etat. Ces règles et procédures concernent:
Ø L'établissement
du budget et l'exécution des dépenses et des recettes publiques
Ø L'établissement
et le recouvrement de l'impôt;
Ø La
gestion de l'emprunt.
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Exprimée au
XIXe siècle par le baron Louis, par Léon Say et par d’autres financiers,
celle-ci manifestait par ses maximes le souci de l’État libéral de limiter au
strict minimum les tâches de l’État — donc ses dépenses —, réservant
la plus grande part des activités à l’initiative privée ; les finances
publiques devaient pour l’essentiel couvrir les frais de police, de justice,
d’armée et de diplomatie. Avant 1914, en France, les dépenses publiques ne
dépassaient pas 15 p. 100 du revenu national. Aujourd’hui, intervenant
largement dans la vie économique et sociale et exécutant de multiples tâches
d’intérêt général, toute collectivité publique engage des dépenses dont le
financement nécessite des ressources ; celles-ci sont prélevées par la
contrainte fiscale et parafiscale sur l’ensemble des ménages et entreprises,
ainsi qu’a pu l’écrire Laufenberger : « Les finances publiques
apparaissent donc comme une disposition autoritaire, rarement contractuelle
(emprunts), par la collectivité organisée sur une partie plus ou moins forte du
produit national afin de réaliser des tâches dites publiques ou d’intérêt
public. »
II-
Le contenu des
finances publiques
Les finances publiques
impliquent :
Ø Des
dépenses publiques, dont l’étude permet de connaître les tâches imparties à la
collectivité publique qui les réalise : dépenses traditionnelles de pure
administration (justice, police, défense nationale, relations
diplomatiques) ; dépenses d’ordre éducatif et culturel ; dépenses
d’action économique (soutien à l’agriculture, subventions aux entreprises
déficitaires des secteurs de l’énergie et des transports, aide à l’exportation)
ou d’action sociale (santé publique, famille, logement social, chômage,
sécurité sociale).
Ø Des
ressources publiques, dont la principale est constituée par le produit des
impôts ; l’étude du système fiscal permet de connaître le mode de
répartition de la charge collective entre les ménages et les entreprises, entre
les diverses catégories socioprofessionnelles (exploitants agricoles, salariés,
industriels, commerçants, professions libérales), entre les individus suivant
le niveau de leur revenu (progressivité des taux) ; cette répartition
permet de compléter les indications déjà fournies par l’examen des catégories
de dépenses sur les grandes options de la politique économique et sociale
poursuivie par la collectivité ;
Ø Un
budget, dans lequel sont regroupées ces dépenses et ces ressources. Le volume
du budget d’un État rapporté au produit national donne une idée du degré
d’intervention de l’État (socialisation du système).
Ø Une
dette publique, si l’impôt n’a pas suffi à couvrir les dépenses publiques et si
la collectivité a donc dû recourir à l’emprunt.
Ø Un
Trésor public, qui manie l’ensemble des fonds publics et, notamment, exécute
les budgets (ressources et dépenses), gère la dette publique, intervient sur
les marchés monétaire et financier.
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Les liens des finances publiques avec les
autres matières de droit public
L’étude
des finances publiques relève du droit fiscal, du droit de la comptabilité
publique (règles de gestion des fonds publics) et du droit
constitutionnel : aussi le vote du budget par le pouvoir législatif est-il
l’une des conquêtes de la démocratie ; les attributions respectives du
législatif et de l’exécutif lors de sa préparation, de son vote, de son
exécution et de son contrôle constituent un bon indice de la prépondérance de
l’un ou de l’autre pouvoir. Elle relève aussi de la science économique depuis
que les collectivités publiques interviennent jusqu’à devenir des agents
financiers, économiques et sociaux essentiels. S’agit-il, en effet, de pousser
à la concentration des entreprises ? On réduit les impôts supportés à
l’occasion des fusions. Veut-on développer une région qui souffre d’un retard
économique ? On accorde détaxations et subventions aux entreprises qui s’y
installent. De même, si l’on craint une récession, on allège la charge fiscale
des ménages pour les pousser à consommer et celle des entreprises pour les
inciter à investir ; si l’inflation menace, on prend les mesures inverses,
en les complétant généralement par des restrictions de crédit.
La spécificité des
finances publiques par rapport aux finances privées
Les finances publiques se différencient des finances
privées par leur objet: les finances privées étudient la richesse immédiatement
transformable (espèces, crédit, avoir en compte ....) des acteurs privés
(ménage, entreprise) alors que les finances publiques étudient les recettes et
les dépenses de l'Etat.
De là une deuxième différence, les finances privées
sont régies par les lois de l'économie de marché, alors que les finances
publiques sont régies par une intervention de l'Etat qui monopolise la
puissance publique. De ce constat naît une troisième différence : les finances
privées sont limitées dans leurs ressources alors que l'Etat ne l'est pas. De
même que l'Etat dispose de la contrainte publique pour collecter ses ressources
ce qui fait défaut chez les privés.
Enfin une distinction essentielle doit se faire au
niveau du but : si le souci permanent des finances privées est la satisfaction
des besoins personnels (particulier et ménage) ou la maximisation du profit
(personnes morales privées), le souci majeur des finances publiques reste la
satisfaction et la réalisation de l'intérêt général et l'utilité publique.
L’activité de la puissance publique est à l’évidence
celle d’un centre de décision établissant son programme (ou son plan) de
comportement dans la perspective d’un horizon significatif de la vie
économique. En ce sens, le budget est un programme (ou un plan) que la spécificité
de son objet, les modalités particulières de son institutionnalisation, tout
autant que l’expérience historique de son développement, conduisent
traditionnellement à qualifier de programme financier de la puissance publique.
Expression économique et financière des options du pouvoir, le budget est
l’instrument de la stratégie financière de la puissance publique. Des lors on
passera en revue le cycle budgétaire à savoir le processus par lequel passe le
budget: 1-préparation, 2-adoption, 3-exécution et 4-contrôle d’exécution.
PLAN DU COURS
Chapitre préliminaire : les
principes budgétaires
Chapitre I : Les principes généraux
du droit budgétaire
Chapitre
II : Elaboration et vote de la loi de finances
Chapitre III : Exécution de la loi de finances
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